05 giugno 2006

Tra pochi giorni avrà luogo un referendum confermativo per decidere se approvare o meno il testo di revisione della costituzione fortemente voluto da tutta la CDL ed approvato soltanto da una maggioranza governativa alla fine della precedente legislatura.

E’ pertanto utile analizzare ed approfondire, sia pure sinteticamente, gli aspetti più delicati di tale revisione per offrire agli elettori gli spunti di riflessione che consentano loro di decidere responsabilmente del loro futuro.

La “Devolution”

In primo luogo vi è la cosiddetta “devolution”, che assegnando in maniera esclusiva alle regioni scuola, sanità e funzioni di polizia, rompe l’unità dello Stato che si basa sull’uguaglianza dei cittadini nei diritti fondamentali, quali sono in particolare i diritti sociali, alla salute e all’istruzione.

Nel testo di revisione costituzionale approvato dalla CDL è previsto che “Spetta alle Regioni la potestà legislativa esclusiva nelle seguenti materie a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; d) polizia locale; e) ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.

Tale formulazione pone l’interrogativo se essa sia uno strumento che consentirà poi la dissoluzione della forma di Stato delineato dalla Carta fondamentale della Repubblica. La devolution “all’italiana” potrebbe degenerare in una vera e propria secessione qualora la competenza legislativa esclusiva delle Regioni nelle materie di cui al IV co. dell’art. 117 Cost., coniugandosi con un’interpretazione da parte del sistema politico in sede di novellata ‘costituzione materiale’, venisse intesa come un tertium genus che va ad affiancarsi a quella concorrente e a quella residuale. In questo caso, è evidente che i limiti trasversali del II co. dell’art. 117 sarebbero destinati (astrattamente parlando) a soccombere, con effetti dirompenti sulla forma di Stato delineata dalla Costituzione della Repubblica.

Anche sul versante delle materie interessate dalla devolution (assistenza e organizzazione sanitaria; organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione; polizia locale), sono numerose le perplessità e le problematiche.

Al di là delle questioni interpretative, il dato più significativo della devolution “all’italiana” si colloca, però, nel rapporto tra tale revisione costituzionale e l’art. 119 Cost. il quale, al suo III co., stabilisce che “le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”.

Tra le materie trasferite alle Regioni ve ne sono due che attengono a diritti sociali, quali l’istruzione e la salute.  Per tutti e due questi diritti primari le prestazioni da offrire per assicurarne il godimento, non possono subire differenziazioni a secondo la localizzazione territoriale perché violerebbero il principio di eguaglianza. Imporre l’attribuzione di queste materie alla legislazione esclusiva delle Regioni comporta la possibilità non solo astratta di una differenziazione. Si configurerebbe una ipotesi di violazione del principio di solidarietà di cui all’articolo 2 della Costituzione, violazione, questa, che verrebbe a congiungersi all’articolo 3. L’altra materia che verrebbe attribuita alla competenza esclusiva delle Regioni è la polizia locale, espressione questa che in quanto non collegata a quella rurale, come nel testo abrogato dell’art. 117, e non definita, lascia il dubbio che non si tratti di polizia amministrativa ed induce a ritenere che si voglia sottrarre la materia ai principi generali stabiliti dal legislatore nazionale, pur trattandosi di materia quanto mai delicata e rilevante ai fini della garanzia dei diritti di libertà.
“Il Parlamento”

Continuando la disamina, nel nuovo testo costituzionale il Parlamento è composto dalla Camera dei deputati e dal Senato Federale.  I deputati vengono ridotti da 630 a 500, i senatori da 315 a 252. I deputati a vita prendono il posto dei senatori a vita e sono ridotti da cinque a tre.

I senatori saranno eletti in ciascuna regione contestualmente ai rispettivi consigli regionali.

Ai lavori del Senato parteciperanno, ma senza diritto al voto, rappresentanti delle regioni e delle autonomie locali.  La Camera sarà eletta per 5 anni. I senatori eletti in ciascuna regione o provincia autonoma resteranno in carica fino alla data della proclamazione dei nuovi senatori della medesima regione o provincia autonoma. Vi è poi una differenziazione della composizione delle Camere.  Per il Senato federale è stato introdotto l’aumento del mandato a sei anni ed una limitazione al diritto di elettorato passivo nel senso che “sono eleggibili gli elettori che abbiano ricoperto o ricoprono cariche pubbliche elettive in enti territoriali locali o regionali, all’interno della Regione, o sono stati eletti senatori o deputati nella Regione, o risiedono nella Regione alla data di indizione delle elezioni”. La configurazione del nuovo Senato ha poco a che vedere con la rappresentanza delle autonomie e quindi con l’introduzione di un contrappeso istituzionale alla rafforzata politica del Premier. Alla Camera dei deputati viene attribuito l’esercizio della legislazione statale esclusiva. L’esclusione della seconda Camera dal circuito fiduciario elimina il rischio che risultati elettorali contrastanti minino l’efficienza dell’Esecutivo; inoltre, l’assenza di una chiara legittimazione alternativa – in particolare di una legittimazione autonomistica – e la frammentazione partitica impediscono alla seconda Camera di bilanciare sia pure informalmente l’indirizzo politico di maggioranza e le sue pulsioni centralistiche; in terzo luogo, l’elezione da parte del Senato di sei membri della Corte costituzionale ne rafforza la componente politico-partitica, predisponendola ad una più attenta considerazione delle esigenze che questa esprime.

In definitiva, il Senato c.d. federale, come delineato nella nuova Costituzione, riveste più che altro un importante risultato simbolico e politico: la creazione di una seconda camera, destinata a realizzare il federalismo, è sostanzialmente espressione della politica partitica: una politica inoffensiva per il Governo, ma è una vera e propria insidia per le garanzie costituzionali, non solo delle autonomie, ma dei diritti di tutti i cittadini.

Passando all’esame del potere legislativo, la Camera esaminerà le leggi su materie riservate allo Stato (ad esempio politica estera, immigrazione, difesa, sicurezza e ordine pubblico, norme generali sull’istruzione); il Senato avrà trenta giorni per proporre modifiche ma su queste sarà  la Camera a decidere. Il Senato esaminerà le leggi che riguardano le materie concorrenti (commercio con l’estero, rapporti dell’Ue con le regioni, protezione civile etc).

La Camera potrà proporre modifiche ma spetterà al Senato la parola definitiva. E’ evidente l’attacco alla funzione legislativa, divisa tra ben quattro tipi di fonti di legge: della camera, leggi del senato, leggi bicamerali, leggi del senato con “modifiche essenziali” su iniziativa del governo ed in più, commissioni e comitati paritetici per decidere chi deve legiferare e mediare i conflitti, con l’inevitabile caos istituzionale, le incertezze ed i sicuri ed innumerevoli contenziosi che scaturiranno da una ripartizione delle quattro competenze cui si è fatto cenno.

L’aspetto più grave di questa riforma, senza confronti nè precedenti in nessun sistema democratico, consiste nella demolizione del principio della rappresentanza politica, che è  un “principio fondamentale” sottratto al potere di revisione.

Viene capovolto il rapporto di fiducia tra parlamento e governo: non sarà più il primo ministro, legittimato direttamente dal voto popolare, che dovrà ricevere la fiducia del parlamento, ma sarà il parlamento che dovrà avere la fiducia del primo ministro, il quale potrà scioglierlo in forza di un potere affidato non più al presidente della Repubblica ma alla sua “esclusiva responsabilità”.

E’ prevista soltanto la mozione di sfiducia, votata dalla camera per appello nominale, approvata dalla maggioranza assoluta dei suoi componenti e seguita dal suo scioglimento, salvo che sia accompagnata dalla “designazione di un nuovo primo ministro da parte dei deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni (sfiducia costruttiva), in numero non inferiore alla maggioranza dei componenti della camera”.

Non solo: “il primo ministro potrà dimettersi qualora la mozione di sfiducia sia stata respinta con il voto determinante dei deputati non appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni”.

Queste norme cosiddette “anti-ribaltone” sono il vero scopo della riforma ed il segnale della svolta che la precedente maggioranza governativa della CDL intendeva realizzare in quanto non verrebbero più consentite crisi di governo parlamentari.

In buona sostanza maggioranza e minoranza verrebbero blindate e soltanto parlamentari della maggioranza avrebbero un potere di iniziativa politica e di responsabilizzazione dell’esecutivo, mentre quelli della minoranza non avrebbero più alcun peso.

Sarebbe la fine della rappresentanza “senza vincolo di mandato”, sancito quale principio basilare della democrazia politica dall’art.67, essendo ciascun parlamentare vincolato alla coalizione di appartenenza, come d’altra parte si è attuato attraverso la riforma elettorale varata anch’essa a fine legislatura e l’introduzione del sistema proporzionale senza voti di preferenza ed a liste bloccate, con grave lesione del sistema democratico, della sovranità popolare e delle prerogative e garanzie del parlamentare.

“Il Presidente della Repubblica”

Il nuovo testo costituzionale prevede che il presidente della Repubblica venga eletto dall’assemblea della Repubblica (deputati, senatori, presidenti delle regioni e da due delegati per ciascun consiglio regionale) e che possa essere eletto colui che ha compiuto 40 anni (oggi deve aver compiuto i 50).

Il capo dello Stato (che resta in carica sette anni) rappresenta la nazione, è garante della Costituzione e dell’unità federale della Repubblica: scioglie la Camera ma solo su richiesta del premier o in caso di sfiducia.

Vengono ridotti molti poteri del Presidente, al quale è sottratto il potere di autorizzazione alla presentazione di disegni di legge da parte del Governo e  di scioglimento della Camera dei deputati che viene trasformato in un mero atto di ratifica.  Vengono ridotti a quattro i componenti della Corte Costituzionale di nomina presidenziale. Al Presidente sono poi attribuiti due inediti poteri di nomina, quello del Vicepresidente del CSM, nonché quello dei Presidenti di non ben identificate autorità amministrative indipendenti.

“Il Premier”

Viene cambiato il nome del presidente del consiglio, che diventa il premier, il quale non ha più bisogno della fiducia della Camera per insediarsi ma solo di un voto popolare sul programma: la sua elezione è di fatto diretta.

I candidati premier si collegano con i candidati alla Camera e sulla base del risultato è nominato premier il candidato della coalizione vincente.

Il premier è un vero capo del governo, determina (e non più dirige) la politica dell’esecutivo ed ha il potere di nomina e revoca dei ministri, nonchè quello di sciogliere la Camera.

Il termine “premierato” ci fa pensare alla forma di governo parlamentare vigente in Inghilterra, al modo come quel sistema politico, con la specificità che si perpetua in quella realtà di monarchia costituzionale da tre secoli, disciplina con equilibrio perfetto il funzionamento delle istituzioni, Parlamento, Governo, Corona.

Il premierato italiano non ha invece nulla a che fare con la conformazione degli organi istituzionali e politici inglesi.

In Inghilterra il Premier detiene il potere in quanto leader del partito di maggioranza. Egli esercita un potere conferitogli dal Parlamento e, per esso, dalla maggioranza, e, per questa, dal partito di appartenenza dei deputati della maggioranza.

Nel Regno Unito si diventa premier in quanto si è leader del partito che ha vinto le elezioni. Se il partito di maggioranza cambia il suo leader, non c’è spirito di bipartitismo, non c’è regola dell’alternanza, non c’è durata predeterminata del mandato popolare che lo possa trattenere un minuto solo nella carica di premier.

In Italia si è voluto mutuare questa specifica versione della forma parlamentare di governo, ignorandone il presupposto che è il bipartitismo funzionale, perché alla resa dei conti, e forzando non poco qualche non trascurabile principio della democrazia, quel sistema politico, sotto la garanzia suprema della Corona, funziona come se fosse composto da due soli partiti. In Italia si è inventato il bipolarismo e lo si è caricato di un carattere e di una funzione che non gli è stata mai propria, quella di fungere da bipartitismo.

Col premierato, questa manipolazione della forma di governo parlamentare in altra cosa non ha nulla a che fare. con la democrazia. Credo che la si debba denominare per quello che è: una monocrazia.

Quanto di più lontano possa esserci dalla teoria e dalla storia del costituzionalismo, quanto di più contrario alle conquiste di civiltà giuridica che l’istituto del “premierato” evoca.

La forma di governo delineata nel testo delle disposizioni sull’esecutivo nella revisione costituzionale è stato già denominato, con una certa efficacia, premierato assoluto, nel quale il primo ministro appare come il dominus non solo nell’ambito dell’organizzazione del Governo ma anche nei riguardi del Camera, della quale può condizionare pesantemente qualsiasi decisione, pena il suo scioglimento.

Il Presidente della Repubblica avrà soltanto la possibilità, in caso di morte o di impedimento permanente del primo ministro ovvero di sue dimissioni non provocate da un voto di sfiducia, di nominarne uno nuovo sulla base di una mozione sottoscritta dai deputati appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni, in numero non inferiore alla maggioranza dei componenti della Camera dei deputati”.

Una parte della riforma entrerà in vigore subito dopo il referendum: eleggibilità e immunità dei parlamentari, età per il Quirinale, federalismo, mentre una seconda parte andrà in vigore a partire dal 2011: Senato federale, iter delle leggi, nuovi poteri del presidente della Repubblica, premierato; un’ultima parte della riforma andrà in vigore nel 2016 (5 anni dopo l’elezione del primo Senato federale): riduzione dei parlamentari e contestualità tra elezione del Senato federale e dei consigli regionali.

Quanto sopra accennato è in sintesi il quadro normativo-costituzionale su cui ognuno di noi dovrà riflettere attentamente per comprendere se sia prudente conservare il nuovo testo costituzionale come elaborato dalla CDL.

La Costituzione è la nostra legge fondamentale, essa è una garanzia per tutti e costituisce un limite al potere; se tale garanzia viene ridotta, la stessa tutela dei diritti fondamentali viene pregiudicata.

Quindi  è questo il momento in cui non si deve delegare ad altri, ma occorre assumere in prima persona la responsabilità delle  scelte e se non vogliamo che diminuiscano le garanzie contenute nella Costituzione abbiamo il dovere di fare la nostra parte informando, coinvolgendo e mobilitando l’opinione pubblica contro il pericolo concreto ed attuale oggi incombente di una instaurazione di un vero e proprio regime autoritario ed oligarchico, qualora, per l’ignavia di qualcuno e la disattenzione di altri, il testo della revisione costituzionale varato dalla CDL dovesse essere confermato dal voto popolare.